De Omgevingswet belooft inwoners inspraak, maar de praktijk is dat inwoners aan het lijntje worden gehouden waarbij ze juridisch met 1-0 achterstaan. Dat blijkt uit de afstudeerscriptie van Hanze-student Eva-Loraina Kragten, die het afgelopen jaar onderzoek deed naar de casus rondom het Betonbos in Groningen.
Het Betonbos was een groenstrook van ongeveer 16.000 vierkante meter, gelegen tussen het Damsterdiep en het Eemskanaal. Decennia geleden was het een industrieel terrein waar een bouwbedrijf betonnen elementen maakte. Halverwege de jaren tachtig vertrok het bedrijf en verwilderde het terrein. Tussen beton en funderingen groeide een bos: het Betonbos. In de jaren daarna diende het terrein als vrijplaats waar stadsnomaden en kunstenaars leefden in woonwagens en zelfgemaakte huisjes. In de zomer van vorig jaar werd het bos gekapt om plaats te maken voor de nieuwbouw van de wijk Stadshavens. Omwonenden, actievoerders en natuurliefhebbers streden tot het laatste moment via acties en juridische procedures tegen de kap.
“De eerste keer deden we alles fout”
“De eerste keer deden we alles fout”, vertelt een van de bewoners in de afstudeerscriptie. Toen de kapvergunning voor het terrein aan het Eemskanaal op de mat viel, dienden de omwonenden netjes bezwaar in. Ze veronderstelden dat de kap daarmee automatisch zou worden stilgelegd. Dat bleek een kostbare denkfout. “Toen hadden we geleerd: als we bezwaar indienen, moet je gelijk een voorlopige voorziening aanvragen, want dan mogen ze niet kappen. Maar dat wisten we de eerste keer natuurlijk niet.”
Tekst gaat verder onder de foto’s:
‘Niet gehoord, wat nu?’
Voor haar hbo-Rechten-afstudeerscriptie ‘Niet gehoord, wat nu?’ sprak Kragten met een groot aantal betrokkenen. Het onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van EnTranCe en Value For All. Aanleiding was de aanhoudende onduidelijkheid rondom participatie. De studie richt zich op de rechtsbescherming van bewoners wanneer zij onvoldoende inspraak hebben ervaren. Het doel was om inzichtelijk te maken welke rechtsbeschermingsmogelijkheden zij precies hebben en hoe deze informatie op een toegankelijke manier kan worden aangeboden.
Tijdens het onderzoek kwam ook een diep wantrouwen richting de gemeente Groningen aan het licht, waarbij bewoners twijfelden aan de onpartijdigheid van de overheid. In de interviews gaven bewoners aan dat de gemeente een dubbele rol aanneemt, omdat zij zowel mede-ontwikkelaar is van Stadshavens als de vergunningverlenende instantie: “De gemeente, twee projectontwikkelaars en twee woningbouwcorporaties zitten met z’n vijven in één BV: Stadshavens. Daar zit de gemeente voor veertig procent in. Er werd door ons altijd gezegd: jullie zijn je onpartijdigheid totaal kwijt”, aldus een van de bewoners. Een ander voegt toe: “Je hebt de projectorganisatie Stadshavens die het moet voorbereiden, maar de gemeente geeft de vergunning af. Je ziet een gemeenteambtenaar gewoon meelopen bij een boomonderzoek. Dat is twee handen op één buik.”
Nieuwe Omgevingswet
Het onderzoek raakt de invoering van de nieuwe Omgevingswet op 1 januari 2024. Deze wet voegde ruim 25 losse wetten en talloze regels over bouwen, wonen, milieu en natuur samen om te zorgen voor meer samenhang. De wet moet ook zorgen voor vroegtijdige participatie: als je inwoners snel betrekt, zo is de gedachte, ontstaat er draagvlak en neemt het aantal bezwaren en rechtszaken af.
Het Betonbos laat zien dat de werkelijkheid precies omgekeerd kan uitpakken. Uit interviews met bewoners, projectontwikkelaars en de lokale politiek doemt het beeld op van twee werelden die langs elkaar heen praten. De inwoner ervoer het participatietraject vanaf 2018 als een formele verplichting waar besluiten al op voorhand vaststonden: “Je mocht alles opschrijven, maar je mocht nooit ergens op terugkomen. Het plan lag er al; er was geen speld tussen te krijgen. Er waren helemaal in het begin al afspraken gemaakt tussen de ontwikkelaars en de gemeente, dus alles lag vast.” Bij omwonenden ontstond de indruk dat bomen vooral werden gezien als een obstakel dat de realisatie van het plan in de weg stond, in plaats van een waardevol element om te behouden.
Tekst gaat verder onder de foto’s:
‘Participatie betekent niet dat iedereen zijn zin krijgt’
De initiatiefnemer, Stadshavens B.V., benadrukt daarentegen dat het proces zorgvuldig is doorlopen via nieuwsbrieven, inloopspreekuren en klankbordgroepen. De ontwikkelaar stelt daarbij helder: ‘Participatie betekent niet dat iedereen zijn zin krijgt of dat alle wensen kunnen worden overgenomen.’
Raadslid Leendert van der Laan van de Partij voor het Noorden noemt participatie in de praktijk dikwijls een ‘ondergeschoven kindje’: “Inwoners geven gratis advies, maar de reactie is vaak: we horen u wel, maar we luisteren niet.”
Geen eisen aan participatieproces
Het legt precies het kernprobleem van de Omgevingswet bloot. De wet verplicht initiatiefnemers om aan te geven of er participatie heeft plaatsgevonden, maar stelt nagenoeg geen eisen aan hoe dat moet gebeuren. In de praktijk is het sturen van een brief of het organiseren van een inloopavond vaak al voldoende om het participatieproces op papier af te vinken.
Wanneer inwoners merken dat hun inbreng niets verandert, vallen ze terug op de gang naar de rechter. Zonder juridische voorkennis lopen zij vervolgens vast in fatale termijnen, ingewikkelde procedures en onbekende begrippen.
Oplossingen
Het roept de vraag op hoe toekomstige ‘Betonbossen’ behouden kunnen blijven en hoe inwoners beter beschermd worden. Het onderzoek levert hiervoor twee concrete oplossingen op. Allereerst is er een praktisch B2-stroomschema ontwikkeld dat inwoners stap voor stap door hun rechten loodst. Dit hulpmiddel legt in begrijpelijke taal uit wat burgers van participatie mogen verwachten en waarschuwt voor juridische valkuilen, zoals het direct aanvragen van een voorlopige voorziening om kap of bouw stil te leggen.
Daarnaast toont het onderzoek aan dat gemeenten scherpere regels moeten hanteren. De bestuursrechter oordeelde in januari 2026 al dat de gemeente Groningen in strijd handelde met haar eigen participatieverordening. De belangrijkste aanbeveling uit de scriptie is dan ook dat gemeenten duidelijke, inhoudelijke eisen moeten opnemen in hun lokale verordening over wat een kwalitatief ‘goed gesprek’ precies inhoudt.
Als gemeenten participatie aan de voorkant niet beter organiseren, blijft de Omgevingswet een papieren belofte en rest de burger niets anders dan de gang naar de rechter, met alle emotie, vertraging en gekapte bomen van dien.
